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日志

 
 

中国村庄民主的细节缺失  

2010-11-08 16:43:42|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国《村民委员会组织法》颁布实行10多年来的实践证明:如果不给予中国农民充分真实的自主管理权力,农村基层组织中普遍存在的权力松弛、腐败、低效率等顽症就不能得到有效的治理。在中国当前整个社会普遍利益化的背景下,村一级组织早已经是主要政治势力无暇顾及的鸡肋。随着集权的效能日渐衰减,村庄组织沦为家族统治、强人统治、以及被地方黑势力染指的趋向越来越明显。

村庄一级施行真实充分的民主管理需要两个前提。首先,民选的村委会应该成为具有完全自主权力的村庄事务管理者,而不是村党支部下设的一个傀儡或附庸。

村庄事务繁杂琐碎,权力运作空间狭小,政务、家务通常又纠缠在一起,无法同时容纳两套权力体系平行运转。

其次,民选的村委会应该获得明确而具体的权力授权。

在世界各国的政治实践中,通常将基层的地方机构当着是法律派生的产物。虽然大多数宪政国家都宣称民权天赋,但基层的地方机构并不享有任何天赋的权力,其权力来自于法律的授予,未经法律授予或被法律禁止的权力,地方机构都不得享有。具体到中国农村的村庄组织中,就不能够像《村民委员会组织法》中用一句“办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安”这样简单宽泛的语言来表述,而必须代之以更为明确具体的授权条款,明确哪些权力是村委会享有的,哪些权力是被禁止的。具体明确的授权条款一方面保证村庄组织在实行民选之后,不致因狭隘的局部利益而恣意妄为,危害全体社会的整体利益,同时也保障民选村委会在行使自主管理权力时,不会被其它权力组织,尤其是乡镇一级组织的不当干预。

在满足了上述两大前提之外,《村民委员会组织法》在实施过程中还暴露了许多在民主选举和民主管理上的不恰当之处,这些琐碎的细节如果不能予以纠正,村庄民主的功能和效果都将会大打折扣。

例如,在村庄中实行村长(村主任)负责制还是村委会负责制,是一个值得认真考究的问题。村长(村主任)负责制对应的是行政制度中的首长负责制,村委会对应的是委员会负责制,两种体制组织构架不同,运行方式也不一样。

首长制通常更有效率,它与家长制传统一脉相承,权力的特点倾向于专断。如果首长制与一个能力品德俱佳的人选结合在一起,通常能够获得良好的统治效果。如果首长制与一个坏的统治者结合在一起,民众将承受苛政。总体说来,首长制蕴含着制度层面的高风险。

《村民委员会组织法》从名称和形式上讲,似乎都已经表明了村委会组织是实行委员会制度,但在具体的条款中,该法却规定村委会主任、付主任由村民直接选举产生,这样的选举方式违背了委员会制度的基本规则,因为直接得到选民授权的村主任自然拥有高于村委会的权力基础。在各地农村展现的村庄选举中,不管其民主选举的真实成分有多少,选举的焦点无一例外的都是集中在村主任这个角色身上,其它的人选通常被冷遇。个中原因就在于《村民委员会组织法》第十一条的这项规定事实上是把村委会变成了村主任领导下的首长负责制的管理机构。

中国的村庄(指目前的行政村)规模通常在一千人至三千人,从资料看,也有上万人的大村庄,但并不常见,主要出现在北方平原农业区。

村庄作为基层行政组织,数量庞大,权力与民众日常生活紧密相关是村一级组织的两个基本特点。

数量庞大,意味着村一级的权力矛盾,大多只能靠村庄内部的权力制衡机制予以解决,外来的行政或法律的权力不应过多介入,否则的话,社会管理的成本将会巨大无比。

村一级行政权力与村民利益密切相关,它的每一项决定都直接会影响到村庄内民众的相关福利。在村一级组织内,没有媒体,缺少组织化的利益结构,缺少有能力的不同利益的代言人,权力被横向制约的因素较少。如果在一个村庄中出现一个强势霸道的村长(村主任),或有一个强势的家族宗族,或者是几方面之间的结合,村庄内容易形成极端的强权。那些在强势权力之外的个人或家庭,在日常生活生产的方方面面时时感受到权力的压迫,从而使村庄内的弱势群体完全无法自立。

村庄内的专断,由于缺少回旋的空间,弱势的村民往往要接受严酷的打压。现在外出谋生的农民工家庭,除了经济上的原因,一些地方村治的恶劣也是让一些农民家庭被迫外出的重要原因。

中国村庄内部的利益关系和权力属性,决定了在村一级管理机构中,采用首长负责制——村长(村主任)制有较多的弊端,一旦获选的村长品行不正,其与村庄中的强势势力勾结,就可能以多数民主暴政的方式,对村中的弱势民众利益构成严重的侵害和威胁。

在村庄管理机构中,以委员会制度的形式,将权力分散到更多的人身上,用集体决策而不是个人决断的方式,来避免极端坏的情况的出现。管理的效率有所损减,基本的公正可以得到保障。

在《村民委员会组织法》中,对于在村务管理中是实行直接民主还是代议制民主的态度是模糊的,从字面上看,村委会应该是一个代议制机构,但该法又规定村中大事要由村民大会来集体表决,议事的权力又交回到村民手中。

村庄事务,应该主要以代议制的方式来予以管理。

代议制民主与直接民主的效能比较,在人类社会的政治实践中已经取得了充足的证明。从利益的角度讲,每个人是自身利益最忠实的捍卫者,但在如何用法律与政治的手段恰如其分地维护自身利益上,却需要较多的智慧、经验与手段,这些东西可能是大部分人欠缺而被少数人熟悉并掌握的,所以在人类历史上,总是由少部分人扮演着与其数目不相匹配的社会影响力。这是人类社会的客观事实,相信在可见的将来,这一事实仍然会被人类的各个族群继续保持下去。

从具体的运用效果看,直接民主的最终表现有重大缺陷,最著名的例子是古希腊时期雅典公民大会对阿吉努斯(Arginusea)海战中得胜的十个将军由于未能及时打捞本方阵亡士兵的遗体而被全部处死(由于打捞遗体的船只遇到了风暴),以及对哲学家苏格拉底的死刑判决。雅典政治上的两起著名事件表明了民众情绪在被操控之后的颠狂。由于政治权力是社会中各种利益的集中体现,这种权力不被利用与操纵的可能性为零,总是有人在盘算着用政治权力来实现某些个人的或小群体的利益。在这种情况下,民众的情绪化表现和对权力操作能力的欠缺,就成为了一个可怕的缘由。

民主政治是在找到了代议制这一手段后,才走上了均衡发展的轨程,从而成为现代人类社会管理手段的主要选择。

代议制的规则是:由民众根据权利平等原则,推选出民意代表,然后由这些民意代表在选举之后,代表民众行使管理社会的职能。

代议制解决的问题,一个是对直接民主中民众意见的情绪化的屏蔽,它的另外一个优点是民意代表之间的制衡,因为被选举产生的人选,在政治经验和社会管理能力上的差距缩小了,直接民主中强势者操纵弱势者的弊端被有效缓解。

与代议制民主的优点相伴随产生的在代议制中当选者之间勾结的可能性的增加,这是民主方式发展之后继之而来的新问题。直接民主的坏毛病是操纵,代议制民主的弊端是勾结。

村庄的直接民主在中国大陆目前的农村社会现实中还有一个特别的障碍,即农村中普遍存在的大量的劳动力外出务工,以及农村人口向城镇的迁移。按《村民委员会组织法》规定的大多数村民参加的,或大多数家庭派代表参加的村民大会,在一年之中的大部分时间内都无法实施。

民意代表的任期是防范其权力变形,与委托者意愿背离的一种手段。每一次选举,都是对民众基本权利的再一次确认,也是对受托者的一次考核。选举的间隔越短,对当选者的制约越强,间隔越长,对当选者的制约越少。由于当选者承担着进行社会管理和社会建设的委托事务,这些事务的完成,民众需要给予其提供适度的时间与周期,所以民意代表根据其受托事务的重大与微小,其任职期也有长短之分。

一般而言,受托任务越重,受职时间越长,受托任务越小,受职时间越短。受职时间长短,大致应该为当选者能够处理完成大部分受托任务,同时又不因为时间过长而产生荒废懈怠为宜。世界各国对行政权力的委托大致是,国家级别的,通常为4-5年,地方事务2-3年,最基层一级1-2年。像法国那样历史上行政权力动荡的国家愿意把行政首长的任期规定得长一些,以保持政局的稳定。

《村民委员会组织法》规定村委会成员任期三年,这个时间相对于村庄内的事务而言,显得过于漫长。中国农村以小农经济为主,大多数农民的日常生活仍然处于自耕自足的状态,村庄内的公共事务并不繁重,解决日常纠纷,维持治安,管理村内小学、托儿所、卫生所,修建维护村庄内道路和水利设施,这些事务都不足以要求村委会用三年的任期来实施。

村委会三年任期带来的弊端有三:

一是村民对村委会成员约束力下降。由于村民重新选举的权力需要相隔三年的时间,村委会成员对村民的受托感和村民对村委会成员的监督能力都大为衰减,该法在后续条款中补充规定了对村委会成员在任期内的罢免补选条款,但对在任民意代表的罢免补选,必然是一场耗费不菲的公共行为,不会轻易采用,从世界各地的政治实践看,对当选民意代表任期内的罢免是一种少见的事情。

二是对选举过程的争执加大。由于等待下次选举需要三年,每次选举获得或失去的利益同时加大,它从两方面增加了对选举的争夺,一是对当选的投入增大,各种不恰当的竞争方式被更多地引入到选举中来,它同时也为落败者拒绝选举结果提供了理由。

三是村民对村委会的冷漠。由于相隔时间过长,当选者与村民的受托关系变得松弛,较长的村委会任期带来的结果就是:选举前的热闹,选举时的争执,选举后日常生活中对权力运行的冷漠。

从国内农村目前的情况看,以一年或两年作为村委会任职期比较合适。在不长的时间内,村民可以重新选举一次村委会成员,村民的参与热情会有效增加。村庄是农村社会的基石,也是社会民主管理的试验场所,民众更多地参与到民主管理的实践中来,对提高全社会普遍的民主管理能力,好处多多。

具体把村委会选举定为一年还是两年,可以根据各地农村的具体情况来确定。从村庄内部事务讲,村委会一年一度的任职不会影响到村庄的日常管理,一些公共工程可能会跨年度完成,但应该相信村民对自身利益的关心与处理能力,他们不会让一项有利于自己的公共事务半途而废。嫌一年任期过短的人可以参考一下雅典与罗马政制,他们的执政官一年一选,但并不妨碍雅典与罗马的盖世繁荣。

良好的,被村民普遍接受的公共事务,大多数不会被一年一度的选举中断。况且,在基层民意代表的选举中,民选代表连任的比例很高。

(注:本文仅代表作者本人观点。本文编辑联系邮箱:spring311@gmail.com)

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