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房产税:勿以调控之名加税  

2011-03-30 17:14:10|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  喧嚣良久的非营利性住房房产税改革终于破冰,上海市和重庆市试点开征,分别对不符合特定豁免条件的新购住房,开征税率为0.4%-1.2%的房产税。虽然政策饱受争议,但沪渝两地仍相继推出细则,随之而来的是,整个社会强烈反应。财政部和国家税务总局表示,在房地产过热的背景下,对特定的房产所有者征收房产税,有利于调节收入分配和缩小财富差距,健全地方税体系,引导居民合理住房,促进节约和集约用地。

伴随着国内商品房价格持续攀高的局面,开征房产税的声音渐起,政府也意图通过税收杠杆来调节房价。此前不乏相关案例,针对二手房交易的营业税和所得税就曾多次扮演了此类角色。尽管如此,此次沪渝房产税的开征仍显突兀。从官方措词上来看,房产税的开征意在“引导居民合理住房、调节收入分配和缩小财富差距”;财政部表示:“征收的房产税属地方财政收入,将用于保障性住房,特别是廉租房和公共租赁住房的建设。”以调控房价、整顿房地产市场为由,最终由国务院常务会议决定试点改革,沪渝两地成为试点先锋。

诡异的是,房产税如此重大的征税立法事件,对它的论证却漏洞百出,具体执行时更与依法行政相悖。没有任何理论可以证明,房产税的开征可以解决目前房地产市场的困局。从税收归宿来看,在目前如此刚性的住房消费需求下,一旦开征房产税,大部分税收将转嫁到购房者身上,反而会进一步推高房价,调控房价之言纯属政府“自弹自唱”。即使平抑收入和财富差距,政府亦可以通过土地出让金的转移支付来实现。事实如何?在2011年3月财政部提交至全国人大的报告中,2010年国有土地使用权出让金为2.9万亿,征地拆迁补偿为1.3万亿元,廉租房保障支出463.62亿元,即土地出让收益中仅有2.95%用于廉租房的支出,也远未到达其2007年做出的10%的规定。

这就出现一个悖论:如果地方政府真的有心调节差距,早一点将土地出让金投入到保障房建设中就解决问题了。如此巨额的土地出让金都没有落实用途,政府如何能让人相信,未来的房产税可以用于保障房建设及收入和财富差距的平抑?

从法律程序上讲,沪渝开征的房产税更有违法的嫌疑。《宪法》、《立法法》以及《税收征收管理法》等明确规定,只有全国人大及其常委会和获人大具体立法授权的国务院才有权力就税收立法,上海、重庆作为地方政府没有税收立法权。在近十年以来的立法实践中,全国人大并无房产税的专项审议,也就无从谈起对国务院的授权。退一步讲,即使国务院获得了全国人大的授权可以就房产税立法,它也没有权力将此权利转授权于地方政府,《立法法》第十条第三款明确规定“被授权机关不得将该项权力转授给其他机关”。

事实上,上海房产税方案一推出,这些明显缺乏法律常识之处就引发法律和房地产业界的强烈批评。如此重大的立法实践,政府却是在“裸奔”。税政如此粗糙,近些年难得一见。

更别提,政府在收房产税之前早已经收割了好几茬“庄稼”了,包括土地使用权的出让金、针对企业和购房者的几十种税费。中国征税的传统是“明税轻、暗税重、横征杂派无底洞”,当前房地产税费则更进一步,“明税重、暗税重、横征杂派无底洞”。更有甚之,以往征新税、征大税的时候,往往还会实行一条鞭法式的“并税式改革”,将各类明暗正杂诸税(赋、役)“悉并为一条”,“一切总征之”。但而今的房产税分明连这个老传统都不顾及。

政府为何要开征房产税,社会各界是心知肚明。开辟稳定量大的税源是房产税试点的根本原因。财政部、国税总局等部门也提出,从国际经验及公平、规范的角度看,房产税应对个人所有的住房普遍征收。在部分城市对部分个人拥有的住房进行试点,积累经验后将逐步扩大到全国。

从当前政府的收入结构来看,各项税费的征收已近极限,企业营业税、增值税以及个人和企业的所得税等税率在国际、国内均属高位,长期来看,已无大幅上调的空间,且其变动在法律程序上也较复杂。而非常规收入中,地方政府过于依赖土地出让金,其缺点是不可持续,可转让使用权的土地是有限的,政府不可能等到下一个七十年再收土地出让金。而且房地产市场也不可能无限制上涨,一旦出现问题,地方政府如何持续进行公共品供给呢?这也是房产税如此仓促而又志在必得的诞生的主要原因。虽然它刚开始收入低,难度大,但在政府看来,随着慢慢的推广,这一股稳定的税收不能小窥之。

检视近些年来的经济调控政策,政府借调控经济之名行增加财政收入之实,已屡见不鲜:借调控股指高启,调高证券交易印花税;借调控城市交通拥堵,开征车辆牌照费;借调控流动性过剩,开征利息税;更有拥堵费、垃圾处理费、住房空置税、物业税等五花八门的征税(费)建议和设想,让人目不暇接。回过头来看,调控经济只不过成了一个借口,挟广大购房者对高房价不满之民意,夹带了政府创收的私货,是房产税出台的主要原因。

固然,我们必须承认,在结果上税收具有调节收入分配等经济政策的效用,但这并不代表政府就可以随意动用税收工具来调控经济。政府应该知道自己的角色,以及它是否有权力去决定税收。

抛开税收宪政等现代政治基础不谈,中国的法律体系亦明确规定税收法定的原则。《立法法》第八条明确规定,“下列事项只能制定法律:……(八)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”。何谓“法律”?只有全国人大及其常委会依照法律程序颁布的法令,才属于“法律”,亦即民意代表才有这个权力。

即使国务院获得授权,可以就加税立法,我们仍然认为,税者,民之血也,尤其是考虑到当前纳税人权利无法得到充分主张,对于任何一项加税政策,其论证、施行都应该慎之又慎。在中国税负偏重的情况下,我们认为,即使千难万难,为政者仍然应该慎对任何有加税倾向的政策建议,勿让纳税人的窘境雪上加霜。

(本文为《陆家嘴评论》2011年3月号社论(即将发刊),《陆家嘴评论》为上海金融与法律研究院下属的连续性报告,主编聂日明。本文仅代表作者本人观点。)

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