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Hollow Man

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日志

 
 

中国社会治理失序的一个样本  

2011-08-23 18:01:55|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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大连市8月14日下午决定,大连福佳大化PX项目立即停产并尽快搬迁。搬迁一个2009年6月投产的大型项目,无疑是一个痛苦的决定。据称该项目总投资95亿元、年产值260亿元。促使当局做出搬迁决定的是上万人的聚众抗议举动。早在2007年,厦门PX项目就在公众抗议下偃旗息鼓。

福佳大化PX项目搬迁成本巨大,这是一个本不应发生的悲剧,然而它就发生了。

其一,存在如此安全隐患的项目,从2007年10月施工至2009年6月投产,竟然一直对大连市民秘而不宣,直到台风“梅花”摧毁了该项目附近的防波堤坝,才引爆公众情绪。企业的社会责任中,很重要的一点就是对环境和当地社区的责任。企业本应向公众充分披露信息并详细告知安全措施以取得公众支持。“隐而不报”的意图,就是期望瞒天过海。

其二,按照国际惯例,PX项目应远离城市100公里,但福佳大化PX项目距离大连主城区仅10公里,距离开发区仅2公里,紧邻大连市最大的经适房小区,周围石化罐区密集,隐患重重。如此违背惯例、置公共安全于不顾的项目竟然一路绿灯,通过了层层审批,不能不说这是一个奇迹。

其三,福佳大化PX项目在环保验收之前已经投产,坍塌的防波堤在审批之前已经开始修建,溃堤之后,福佳大化阻挠记者采访,原拟报道此事的“新闻1+1”节目未能播出。这是大连PX留给人们的又一个奇迹。

大连PX项目并非孤立样本。从深圳的海上皇宫,到全国各地惊人数量的违规高尔夫球场,房地产开发商堂而皇之的屯地,故宫建福宫变私人会所,不胜枚举。

此类项目,先斩后奏(甚至不奏)、违规上马,能够一再上演,视规则如无物,彰显了当下社会治理规则的失序。更令人忧心的是,在司法体系得不到公众信任的情况下,公众屡屡诉诸群体性事件,埋下社会不安定的种子。

应该说,中国的法规不可谓不多,政府力量不可谓不强大,但为何法律和规则在利益集团的进攻下屡屡“溃坝”呢?

首先,地方政府的GDP至上思维模式,导致地方政府成为企业违规的默许者甚至保护伞。大连PX项目2005年12月通过发改委核准,并被列为“大连市政府六大重点工程”之一。对市政府如此关照的项目,地方环保部门照章办事成为几乎不可能的任务。GDP增长,不仅可以提升地方经济形象和官员政绩,更可以为地方带来直接的税收利益。

其次,执法地方化。在现行的政府体制下,中央各部委的地方分支,在财政、人事上都依赖于地方政府,缺乏独立性,导致执法地方化,使执法效力严重受损。以央视曝光的哈药集团污染为例,地方环保部门长期熟视无睹,原因即在于此。上世纪80年代,中国人民银行在每个省都设有分行,缺乏应有的独立性,导致银行体系的放贷受到地方政府严重干扰,出现了大量无人负责的坏账。为解决这一问题,中国人民银行取消省级分行,改为跨省设置区域性分行,目前在全国设有九家分行,独立性大大提高。这一思路非常值得环保等执法部门借鉴。

再次,司法不独立。在健康的市场经济中,法律诉讼应该成为解决纠纷和争端的主要机制,这一机制最为透明、具有一致性和公平性,尊重法院的裁决,是现代市场经济文明的关键体现。但目前中国的司法体系同样在人事和财务上受制于政府部门,成为政府的“附属物”,而非“制约者”。结果,选择性执法和弹性执法屡见不鲜。因此,一旦出现“私权利”与“公权力”之间的冲突(如征地、强拆等),公众就很难信任法院,遂诱发大量群体性事件。群体性事件不仅成本高昂,处理过程也缺乏透明度,甚至会出现民意替代法律的倾向。例如,政府匆忙宣布大连PX项目搬迁,以安抚民心。但是搬迁的成本谁来“埋单”?如果由地方财政承担,这是否是滥用纳税人的钱?

最后,从经济理性的角度分析,违规企业肯定会从违规所获得的收益中切出一块用于寻租,以获得执法部门的不作为(对违规行为视而不见)或者乱作为(对企业违规行为开绿灯、下批文)。官员之所以敢于不作为或乱作为,原因在于:第一,金钱利益的诱惑;第二,惩罚概率极低,很多时候即使被曝光,被惩罚的也只是企业或者一些小官;第三,官员的权力不受监督和制约,缺乏足够的舆论监督。以大连PX项目为例,如此大型的项目,当地媒体不可能不关注,但在地方政府的舆论控制下,长期以来媒体只能噤声。如果在项目上马之初,就允许充分的媒体监督和批评,或许可以避免如今要搬迁投资95亿元的特大项目的尴尬局面。

历史经验、国际经验告诉我们,解决社会矛盾有和平的方式,也有暴力的方式。和平的方式,主张通过法律诉讼的途径解决,其前提是司法体系的公正性、独立性;暴力的方式,不仅会导致高昂的社会维稳成本,也容易以“结果正义”取代“程序正义”。

眼下愈演愈烈的社会治理机制失序,其本质是法治的危机,是政府权力之手一方面涉足经济活动,另一方面又干预司法体系,既做运动员又做裁判,结果导致社会治理的核心机制——司法体系——失去公信力。还原司法独立,强化舆论监督,并以此来限制政府权力和执法过程的随意性,已成绕不过去的改革命题。

(注:本文仅代表作者本人观点)

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